城镇化2.0时代？从新颁国土规划窥看谁将迎来爆发

　　2月4日，国务院印发《全国国土规划纲要（2016~2030年）》（以下简称《纲要》）。这是我国首个国土空间开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用。

　　《纲要》提出加快构建“安全、和谐、开放、协调、富有竞争力和可持续发展的美丽国土”的总体目标。要求到2030年，国土空间开发格局不断优化，整体竞争力和综合国力显着增强，国土开发强度不超过4.62%，城镇空间控制在11.67万平方千米以内。

　　其中比较重要的一点是，就是设定了国土开发强度“红线”。我们都知道，土地是不可再生资源，开发一点就少一点。尽管以前我们一直被灌输以“地大物博”的印象，但实际上我国可用于人口居住的土地在国土占比中并不高，粗放型的城镇化发展是与可持续发展背道而驰的。

　　我们国家在过去的十几二十多年的城镇化进程中，一个很明显的表现是，人口进入城镇的速度远低于城镇土地开发的速度，往往一个新城造出来了，人口却没有进入。往极端了，就是有人常念叨在嘴边的“鬼城”。鬼城是不是鬼城，也不能光以入住率来衡量，比如嘉兴花了十多年建设的南湖新区，初期的时候房子造的多，住的人少，常常上了全国的鬼城榜，今天再看，人气已经很旺了。只有那些盲目规划、极端扩张而没有配套落实、人口引进相关措施的，多半最后只鼓捣出了一个空壳子，造成了社会资源的巨大浪费。

　　回到前面的讨论，城镇开发速度远超人口进入，这基本上是我国各个地方上发展的普遍现象，土地开发强度过大、土地变为城市的速度过快，除了不节制和盲目外，一个很重要的因素是地方政府对土地财政的依赖太大。当今世界，做什么事情基本都要和钱挂钩。而建设一个城市，那需要的money是大把大把的。由于我国财政的一些规则，经济不是超级发达的地方，政府在财政上是相当亚历山大。而土地财政是补缺的一个重要方式，这也是为什么多数地方政府都热衷卖地，来钱快啊。

　　财政结构的不合理，让一些地方政府对土地财政的依赖日益加深。地越卖越多，房子越造越多，人却还没进来，这就失衡了。这也是此次《纲要》为何提出要实施建设用地总量和强度的双控行动，严格执行建设项目用地准入标准。其中一个目的就是有效管控新城新区的无序扩张。

　　开发“红线”的设立，最终会落到各个城市，按照现有的发展水平和发展预期予以确立标准。从城镇化水平上来讲，一线城市基本进入城镇化的末期，城市发展水平高，但是人口、土地、资源的不平衡却愈发加剧。对于一线城市来说，都已十分逼近城市发展的“红线”，也即城市土地高速扩张和开发的历史基本进入尾声。未来开发的方向主要集中在推动低效建设用地的再开发，以棚户区和城中村改造、城区老工业区搬迁改造为重点。

　　土地可承载的人口总数是有限的。过去的城镇化中，一线城市集中了各类优势资源从而吸引到不同层次的人群涌入。但人口的超纲也让一线城市的资源日益紧张、市政配套不堪负荷。由此北上广深等一线城市也确立了各自的“人口红线”，比如到2020年，北京和上海分别提出2300万和2500万的人口控制目标。对此，国务院指出，未来将引导中心城市人口向周边转移。

　　人口分流和导入，是需要城建支撑的。所以城镇化到这里，基本的方向是，一线城市收紧，部分二三线重点城市将成为城镇化新的增长点。而围绕一线城市的周边城市，也将迎来各自的机遇。

　　2016年，发改委和住建部联合印发《长江三角洲城市群发展规划》，这份规划对长三角26城协同发展，区域合力，构建世界级城市群提出了纲要和具体规划，其中有一项就是推动人口区域平衡发展，提出要严控上海中心城区人口规模，适度控制其他优化开发区域人口过快增长和导入人口加快向重点开发区域集聚。在这份规划里，对嘉兴2020年市域常住人口预测达到590万（较2014年人口增长133万）。

　　人口从哪里来，其实大致方向和路径是很明确的。可以预料，在未来数年内，在长三角范围内有可能会出现一场千万级数的人口流动；而人口流入的城市，将迎来巨大的机会。但是规划不是圈养，人口的流动，是需要具备各项条件的，并且内里有优先级。谁的基础好，谁的配套全，谁的政策优，谁就将获得未来爆发性的增长。